La Consulta Previa es un derecho de los pueblos indígenas reconocido en los marcos jurídicos nacional e internacional, que obliga a los Estados a celebrar consultas con estos pueblos en función de razones especiales que atañen solo a los pueblos indígenas y tribales, vinculado con el derecho a la identidad y la integridad cultural, el derecho a conservar las propias instituciones, usos y costumbres, el derecho al territorio y los recursos y el derecho a decidir sus propias prioridades de desarrollo.

La Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos indígenas la reconoce en su Artículo 19

“Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado.”

Muchos de los pesares que padecen los pueblos indígenas en América Latina habrían podido evitarse con la aplicación efectiva de la consulta previa, tal es el ejemplo del conflicto en Honduras por el proyecto hidroeléctrico “Agua Zarca” y la comunidad de Rio Blanco, que además de afectar a la comunidad ha acabado con la vida de los defensores de derechos humanos y ambientalistas como es el caso del brutal asesinato de Berta Cáceres, “una destacada líder indígena en Honduras que trazó una aterradora imagen de los peligros a los que se enfrentan quienes, en Honduras, defienden los derechos humanos y realizan activismo social” Así lo manifestó  Amnistía Internacional.[i]

Los derechos de los pueblos indígenas son de naturaleza colectiva, por esta razón es imperante salvaguardar sus culturas y medios de vida, los gobiernos deben adoptar medidas eficaces para consultarlos y para promover su participación en la toma de decisiones.

El Convenio número 169 de la OIT en sus artículos 6 y 7 determina:

Artículo 6.(1). Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a)       consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

b)      establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles, en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

c)       establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

Artículo 6(2). Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

Artículo 7(1). Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.

Además según el convenio los gobiernos están obligados a consultar a los pueblos indígenas con mayor relevancia en los siguientes casos:

• Al prever medidas legislativas o administrativas (artículo 6(1)(a));
• Antes de proceder a la prospección o explotación de los recursos del subsuelo (artículo 15(2));
• Al considerar la enajenación de las tierras de pueblos indígenas o la transmisión de sus derechos sobre estas tierras a personas extrañas a su comunidad (artículo 17);
• Con anterioridad a la reubicación de los pueblos indígenas, que sólo deberá efectuarse con el consentimiento dado libremente y con pleno conocimiento de causa (artículo 16);
• En la organización y funcionamiento de programas especiales de formación profesional (artículo 22);
• En las medidas orientadas a enseñar a leer y escribir a los niños en su propio idioma indígena (artículo 28).

Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y consulta previa

En el caso Saramaka Vs. Surinam[ii] la Corte estableció que el Estado debe cumplir con las siguientes Salvaguardias:

a)      Derecho a ser consultado, y obligación de obtener consentimiento (la CIDH reconoce que es el pueblo Saramaka, y no el Estado, quien debe decidir quién o quiénes representarán al pueblo Saramaka en cada proceso de consulta.)

b)   Obligación de los estados a hacer un estudio ambiental objetivo y previo al proceso de concesiones

c)   Compartir razonablemente con la comunidad los beneficios del proceso de inversión

La consulta previa no tiene un mecanismo de supervisión y de seguimiento que dicte sentencias obligatorias, el comité de expertos dicta recomendaciones, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dictado lineamientos de cumplimiento obligatorio para todos los países:[iii]

1)      La consulta es una obligación del Estado, no es únicamente un derecho de los pueblos indígenas sino que implica que el Estado debe organizarse para conducir los procesos de consulta de forma previa a las decisiones de concesión o inversión o de exploración y explotación de los recursos naturales y territorios.

2)      La consulta debe ser desarrollada mediante un proceso de buena fe, un proceso de participación y dialogo entre el estado y los pueblos indígenas con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento.

3)      Debe ser una consulta adecuada y accesible, la información debe ser comprensible, con un lenguaje sencillo y en un idioma local y castellano y usar los medios de difusión  adecuados para que la información llegue a la mayor población posible.

4)      Estudio de impacto ambiental objetivo que incluya una evaluación del daño que la inversión o explotación pueda causar al medio ambiente y el efecto en la naturaleza y en la sociedad, debe ser también difundido, el estado debe supervisar el rigor científico de este estudio  de impacto ambiental.

5)      Todo el proceso debe ser informado, la información no  puede ser básica, sino que debe tener todos los detalles de inversión y de efectos para la población, debe ser totalmente clara y comprensible

Los gobiernos de las Américas deben implementar leyes y políticas efectivas para garantizar que los pueblos indígenas tienen voz en las decisiones que les afectan, aplicando la consulta previa en todos los casos que corresponda según las normas internacionales; esto contribuirá en gran manera a la solución de conflictos que mantienen en vilo a las comunidades indígenas de la región.

 Fotografía de Oleg Totskyi

[i] Honduras: El brutal asesinato de una líder indígena, una tragedia anunciada https://www.amnesty.org/es/latest/news/2016/03/honduras-brutal-murder-of-indigenous-leader-a-tragedy-waiting-to-happen/

[ii] Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam Sentencia del 28 de noviembre de 2007 http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf

[iii] Corte Interamericana De Derechos Humanos, Pueblo Indígena Kichwa De Sarayaku Vs. Ecuador, Sentencia de 27 de junio de 2012 http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_245_esp.pdf